1938年10月，武漢會戰(zhàn)結束，日本速戰(zhàn)速決的戰(zhàn)略企圖破滅，全面侵華戰(zhàn)爭進入相持階段。
為強化殖民統(tǒng)治，化解日本陸軍、海軍、外交等機構在華矛盾，12月16日，日本政府設立興亞院，全面負責對華事務，并在中國占領區(qū)設立興亞院派出機構，推行所謂的一元化統(tǒng)制。在此背景下，1939年3月10日，興亞院華北聯(lián)絡部青島出張所粉墨登場。
設立興亞院之類的對華行政統(tǒng)制機構，是日本陸軍最早提出的。
1937年12月14日，華北日本陸軍特務部擅自組建偽“中華民國臨時政府”，日陸軍省認為：這一做法有違內閣既定的臨時政府“不可帶有中華民國意味”的原則，不利于日本侵華整體戰(zhàn)略的實施，由此開始研究設置中央機構以統(tǒng)制在華現(xiàn)地軍隊和維護對華行政事務統(tǒng)一等問題，目的在于維護內閣對華的領導權，防止關東軍統(tǒng)制東北經(jīng)濟失敗的惡果在華北、華中地區(qū)重現(xiàn)。
1938年3月，日本政府內部提出設置“對支委員會”及“對支事務局”的草案，即由首相和外交、大藏、陸軍、海軍大臣共同組成對支委員會，其下設置統(tǒng)領中國現(xiàn)地機關的對支事務局。5月，日本內閣參議會審議草案后提出方案，建議由作為對支委員會委員長的首相“指揮監(jiān)督”融合軍特務機關的在華現(xiàn)地事務局。對此，日本陸軍提出在戰(zhàn)爭存續(xù)期間，現(xiàn)地機關的長官應由當?shù)仃戃娮罡咧笓]官兼任。日本海軍認為，當?shù)仃戃娮罡呤组L既受首相指揮又受陸軍指揮的做法混淆了軍、政關系，以此為理由予以抵制。經(jīng)過反復折中，各方妥協(xié)的結果是，將“對支院”改稱為更具欺騙性的“興亞院”，現(xiàn)地機關的地位最終以天皇敕令《興亞院聯(lián)絡部官制》的形式予以確定。
1939年3月10日，日本內閣發(fā)布第三號閣令，公布興亞院聯(lián)絡部及出張所的名稱、所在地和責任區(qū)域。規(guī)定：興亞院派駐中國的現(xiàn)地機關有華北聯(lián)絡部、蒙疆聯(lián)絡部、華中聯(lián)絡部、廈門聯(lián)絡部；興亞院華北聯(lián)絡部青島出張所設于青島，責任區(qū)域為青島特別市公署所轄區(qū)域。同日發(fā)布第四號閣令，確定配置青島出張所的興亞院華北聯(lián)絡部職員名額為：書記官1名、調查官5名、事務官7名、技師4名、翻譯官1名、理事官1名、屬12人、技手4人、翻譯生1人。首任所長是海軍少將柴田彌一郎。
為調和陸軍、海軍矛盾，興亞院規(guī)定由陸軍掌管華北、蒙疆聯(lián)絡部，海軍掌管華中、廈門聯(lián)絡部及青島出張所。城市地位高于廈門的青島僅僅設置了華北聯(lián)絡部青島出張所，其原因在于，青島作為日本陸海軍竭力爭奪控制權的特別市，日本當局不得不采取特殊的變通措施。
日本海軍起初主張在青島設立直屬興亞院的聯(lián)絡部，并管理日本海軍控制的華北港口城市，但遭到日本陸軍省和外務省反對。陸軍省認為，青島屬于華北政區(qū)，是其一手扶持的偽中華民國臨時政府所屬的特別市，自當納入興亞院華北聯(lián)絡部管理范圍，反對日本海軍的意見。外務省對日本海軍的意見表示反對。1939年2月8日，青島總領事加藤致電友田外務大臣，稱：“青島與海軍方面有密切的關系。當?shù)睾＼姺矫鎸⑶鄭u出張所置于北京聯(lián)絡部之下甚為不滿，認為應設置興亞院直轄的聯(lián)絡部，并計劃在煙臺、威海、連云港設聯(lián)絡部出張所?！奔犹僬J為：“在青島及其它二、三城市設置聯(lián)絡部的想法在政治上、產(chǎn)業(yè)上看毫無意義。這樣做會在將來招致青島的孤立，因而難以予以贊同?！痹谒磥?，青島與其腹地山東全省都有著密切的聯(lián)系，不宜因擴大青島影響而肢解山東沿海地區(qū)，惡化兩地的關系；海軍擴張自己勢力的意見不可避免地將刺激在華北有巨大影響的陸軍，影響日本對華戰(zhàn)略的有效實施。
興亞院為平衡陸海軍利益，決定一方面將青島出張所置于華北聯(lián)絡部之下，以滿足陸軍掌控華北的要求；另一方面又同意由海軍現(xiàn)役少將出任青島出張所所長，并將即墨、膠州劃歸青島，以滿足海軍獨霸青島的愿望，并換取海軍放棄染指煙臺等沿海港口城市的計劃。
這一做法表面上緩解了矛盾。實際上，日本海軍控制下的青島出張所根本沒把華北聯(lián)絡部放在眼里，與興亞院實際上保持著直接上下級的關系；興亞院也沒有因青島出張所是二級單位而另眼相看，在公文處理、出席會議等方面均作為一級單位對待。
對日本駐青總領事館，青島出張所同樣沒有放在眼里。為保持對青島的影響，1939年3月30日，駐青總領事加藤正次郎致電友田外務大臣，要求其爭取讓外務省官員在興亞院擔任兼職，以便在興亞院更好地體現(xiàn)外交機構的意圖。圍繞在青開辦的日本企業(yè)由誰管理問題，興亞院青島出張所與青島總領事館的矛盾進一步凸顯。3月29日，加藤與柴田達成協(xié)議，由總領事館“統(tǒng)制”日本人在青開辦的企業(yè)。1939年4月10日、11日，在東京召開首次興亞院各聯(lián)絡部長會議，提出工作指導原則與要求。5月11日加藤報告友田外務大臣，稱柴田在參加日本興亞院聯(lián)絡部會議后態(tài)度又發(fā)生變化，提出管理在青日資企業(yè)應與在北京的興亞院華北聯(lián)絡部保持一致。對此，柴田提出新的解決方案：按照興亞院與大藏省、商工省達成的協(xié)議，興亞院負責統(tǒng)制的事項限于“資金”、“資材”的許可，因此日資企業(yè)的營業(yè)許可申請的審批由領事館負責。
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